In het vorige hoofdstuk is gesproken over een achtergrondgevoel van irritatie en wantrouwen, waarin een deel van de drijfveren voor de participatiegedachte is te vinden. In de Participatiewet manifesteert dit achtergrondgevoel zich in een aantal onuitgesproken, maar niet minder duidelijke uitgangspunten. We kunnen er een zestal identificeren.

 

5.1. Armoede is een budgetprobleem

Eerste uitgangspunt:
“Armoede moet bestreden worden omdat het ondersteunen van de armen de belastingbetaler geld kost. Armoede is daarmee een budgetprobleem, dat met budgettaire technieken moet worden aangepakt.”

De belastingbetaler betaalt zowel de bijstandsuitkeringen als de uitvoeringskosten van de Participatiewet. De uitvoeringskosten zijn kosten voor het begeleiden van de verschillende doelgroepen naar werk, en bestaan o.a. uit loonkostensubsidies voor personen met een verminderde loonwaarde, kosten van cursussen, van individuele begeleiding in de thuissituatie en op het werk, en van diverse vormen van dagbesteding. De rijksoverheid stelt voor deze zaken budgetten beschikbaar aan de gemeenten.

Men maakt er geen geheim van dat deze budgetten met opzet krap worden opgesteld om gemeenten te prikkelen tot kostenbesparingen. Op de website van de rijksoverheid staat het volgende:

“De verantwoordelijkheid voor de Participatiewet ligt bij de gemeenten. Ook de financieringssystematiek sluit hierbij aan. De budgetten worden vooraf door het rijk verdeeld over de gemeenten. Dit geeft gemeenten een prikkel om zoveel mogelijk mensen uit een uitkering te houden.”  [1]

U gelooft het niet? Hier is een screenshot:

Zoals het hier staat, is het in strijd met de wet. Wanneer iemand voldoet aan de criteria voor een bijstandsuitkering, is de gemeente verplicht die uitkering te verstrekken. De gemeenten hebben wettelijk gezien dus geen enkele mogelijkheid om de instroom in de bijstand te beperken. Wat men wel kan proberen is, om voor (meer) uitstroom te zorgen, door (meer) mensen aan het werk te krijgen. Wat de rijksoverheid nu probeert te bereiken is, dat gemeenten zich hiervoor maximaal inzetten, tegen (voor het rijk) minimale kosten. Het middel dat men hiervoor inzet is het budget.

Het budget voor de uitkeringen zelf komt op een ingewikkelde wijze tot stand, met voor- en nacalculaties, ramingsverschillen, drempelbedragen en een vereveningsfonds. In theorie zou het precies moeten kloppen, maar wie goed kijkt ziet wel een aantal punten waar het rijk net even wat minder kwijt is dan het de gemeenten kost.

De budgetten voor de andere onderdelen van de Participatiewet (m.n. de uitvoeringskosten) komen op een eenvoudiger wijze tot stand – waardoor ook eenvoudig te zien is dat deze budgetten te laag zijn.

In april 2021 heeft bureau Berenschot, op verzoek van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), een rapport opgesteld met als titel: Beschikbare en benodigde financiële middelen voor de Participatiewet. De VNG heeft dit rapport ingebracht bij de formatiebesprekingen voor het nieuwe kabinet na de verkiezingen van 17 maart 2021.

De belangrijkste conclusies van het rapport zijn:

• Op de begeleiding van de nieuwe doelgroepen (personen die voorheen onder de WSW of Wajong zouden vallen) zullen de gemeenten in 2021een tekort hebben van minimaal € 44 miljoen, oplopend naar € 195 miljoen per jaar structureel.

• Om deze doelgroep optimaal te ondersteunen zou daar bovenop in 2021 nog eens € 101 miljoen extra nodig zijn, oplopend tot € 952 miljoen per jaar structureel.

• Om de klassieke doelgroep naar behoren te ondersteunen zou direct al jaarlijks € 1100 miljoen extra nodig zijn. (Berenschot, p. 4)

Het laatstgenoemde tekort is een rechtstreeks gevolg van een serie bezuinigingen die vanaf 2010 zijn doorgevoerd. In dat jaar bestond het re-integratiebudget voor de klassieke doelgroep nog uit € 1400 miljoen. In 2018 was daar nog € 500 miljoen van over. (Berenschot, p. 5)

Op zichzelf zijn deze tekorten al dramatisch genoeg, maar de Participatiewet is onderdeel van een groter geheel waarin voor de gemeenten nog meer tekorten zijn ontstaan, het zogenoemde sociaal domein. Hieronder vallen bijv. ook de Jeugdzorg en de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO), voor o.a. huishoudelijke zorg, vervoersvoorzieningen en hulpmiddelen (zoals rolstoelen en scootmobielen). Ook op deze terreinen zijn de taken voor de gemeenten de laatste jaren sterk uitgebreid – en zijn de ter beschikking gestelde budgetten steevast verlaagd. De rijksoverheid ging er nl. al bij voorbaat van uit dat de gemeenten efficiënter zouden werken dan het rijk, en verrekende die verwachte efficiencywinst direct al in de budgetten. Het is inmiddels overduidelijk dat de te behalen efficiencywinsten veel kleiner zijn dan het rijk dacht, maar men weigert halsstarrig de budgetten te verhogen.

In maart 2021heeft BDO een rapport uitgebracht, ook in opdracht van o.a. de VNG: De groeiende druk van het sociaal domein. Een onderzoek naar de jaarrekeningen van Nederlandse gemeenten. De belangrijkste conclusies van dit rapport zijn de volgende:

Duidelijk is dat in het hele land gemeenten kampen met tekorten: 80% van de 352 gemeenten verwacht in 2021 een begrotingstekort. De hoge nettolasten van het sociaal domein vormen hiervoor de belangrijkste reden (BDO, p. 3).

Duidelijk is dat in 2019 de financiële positie van gemeenten verder onder druk is komen te staan. (…) Gemeenten hebben [ in 2019] gezamenlijk een verlies gemaakt van € 747 miljoen, tegenover “slechts” € 130 miljoen in 2018 (BDO, p. 6).

De gemeenten staan al vanaf 2015, toen de Participatiewet werd ingevoerd, onder toenemende financiële druk. De mogelijkheden die gemeenten hebben voor het verhogen van hun eigen efficiency (bijv. door het uitbesteden van taken), of voor het verhogen van de gemeentelijke leges en belastingen, zijn uitgeput: men gaat nu interen op het eigen vermogen (BDO, p. 4).

Het gevolg is, dat gemeenten naarstig op zoek gaan naar mogelijkheden om de dienstverlening goedkoper te maken. Activiteiten afstoten mag niet: de taken van de gemeente zijn wettelijk vastgelegd.

Voor wat betreft de bijstand staat de hoogte van de uitkeringen eveneens vast. Dat betekent dat men binnen het terrein van de Participatiewet alleen kan bezuinigen op het begeleiden van mensen naar werk, en op de bijzondere bijstand.

Het kost minder om iemand die nog maar net in de bijstand zit weer aan werk te helpen, dan iemand die al jaren in die positie verkeert. Bij mensen die al langdurig in de bijstand zitten vereisen de persoonlijke omstandigheden (schulden, gezondheidsproblemen door slechte voeding) en de thuissituatie (gebrekkige huisvesting, scheiding of andere relationele problemen) vaak extra aandacht, wat extra geld kost. De gemeenten kiezen er daarom voor om hun beperkte middelen vooral in te zetten voor de “makkelijke” groep. “Dat leidde ertoe dat de groep langdurig in de bijstand minder aandacht krijgt dan voorheen en dat deze groep in de afgelopen jaren is toegenomen” (Berenschot, p. 23).

De conclusie van Berenschot dat de groep die langdurig in de bijstand zit is gegroeid volgt niet uit de cijfers van het CBS. Dit komt omdat het CBS alleen onderscheid maakt tussen korter of langer dan 4 jaar in de bijstand. De groep langer dan 4 jaar blijkt dan nagenoeg constant te zijn. Berenschot licht de groep van langer dan 5 jaar eruit; deze groep blijkt vanaf 2013 steeds groter te worden, zoals te zien is in de volgende grafiek:

(Berenschot, p. 23)

Vanuit een eng financieel perspectief gezien handelen de gemeenten op deze manier efficiënt: de personen die ze begeleiden, begeleiden ze voor minimale kosten. Maar zij die al langer in de bijstand zitten, en dus al langer in armoede verkeren, worden daardoor aan hun lot overgelaten.

Vóór de bezuinigingen gaven de gemeenten ook aan de langdurige groep aandacht. Dit had ook effect, zij het wel tegen hoge kosten. Het rijk heeft afgedwongen dat men hiermee stopte. Het middel dat men daartoe heeft ingezet is dat van het bewust te laag vastgestelde budget. Netto effect voor de belastingbetaler: lagere kosten. Netto effect voor de maatschappij: een groeiende groep permanent afgeschreven mensen.

Een overheid die op deze manier met haar burgers omgaat handelt niet alleen in strijd met het fatsoen, maar ook in strijd met de mensenrechten. Iedereen heeft recht op een overheid die haar burgers in beginsel oprecht en positief benadert.

* * * * * * *

Een ander onderdeel van de Participatiewet waarop de gemeenten kunnen bezuinigen is de bijzondere bijstand. Dit kunnen ze op twee manieren doen: door de in aanmerking komende doelgroep te verkleinen, of door het pakket aan voorzieningen uit te kleden.

Beide gebeuren. Gemeenten zijn verplicht om een verordening te hebben voor het regelen van bijzondere bijstand, maar ze zijn vrij in hoe ze dat willen vormgeven. Het is gebruikelijk dat men de doelgroep voor bijzondere bijstand definieert als iedereen met een gezinsinkomen tot 110% à 130% van de toepasselijke bijstandsnorm. Door bijv. te kiezen voor 110% blijft men binnen de wet, maar maakt men de potentiële groep gebruikers – en dus de kosten – wel kleiner.