Armoede in Nederland: de barmhartigheid van de participatiemaatschappij

Vierde uitgangspunt:

"Fraudeurs moeten worden opgespoord, en keihard worden aangepakt, met een beleid van nultolerantie. En dit mag alles kosten, zowel materieel (uitvoeringskosten) als immaterieel (het leed dat onschuldigen wordt aangedaan).”

De Participatiewet bepaalt dat de gemeente voor de uitvoering van de wet een groot aantal zaken zelf moet vastleggen in eigen verordeningen (PW, art. 8 t/m 8d).  In principe biedt dit de gemeente de gelegenheid om eigen beleid te formuleren, maar de wet bepaalt hoeveel ruimte de gemeente daarvoor heeft. Op één terrein is die ruimte nagenoeg nul, nl. de strafbepalingen. 

Deze strafbepalingen zijn opgenomen in artikel 18 van de wet. Lid 4 van dit artikel luidt als volgt:

Het college [van burgemeester en wethouders] verlaagt in ieder geval de bijstand (…) ter zake van het niet nakomen door de belanghebbende van de volgende verplichtingen:

Daarna volgt een opsomming van de arbeidsverplichtingen uit het vorige hoofdstuk. Kort gezegd komen deze neer op het aanvaarden en behouden van algemeen geaccepteerde arbeid, bereid zijn voor werk drie uur per dag te reizen, zo nodig te verhuizen, en meewerken aan re-integratietrajecten, waaronder scholing en het verrichten van onbetaalde arbeid.

Lid 5 van het zelfde artikel bepaalt vervolgens:

Indien de belanghebbende een verplichting als bedoeld in het vierde lid niet nakomt, verlaagt het college de bijstand met 100% voor een (…)  periode van ten minste een maand en ten hoogste drie maanden.

Er wordt hier geen onderscheid gemaakt tussen meer of minder ernstige tekortkomingen: steeds wanneer een belanghebbende een verplichting niet stipt nakomt, volgt direct een strafkorting van 100%. Het eerst geven van een (schriftelijke) waarschuwing is niet toegestaan: er moet meteen worden gestraft.

Deze sancties zijn in principe een voorgeschreven automatisme. Alleen onder zeer specifieke omstandigheden mag de gemeente hiervan afwijken. Deze omstandigheden worden gegeven in lid 9 en 10 van het zelfde artikel:

9. Het college ziet af van het opleggen van een maatregel, indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.

10. Het college stemt een op te leggen maatregel of een opgelegde maatregel af op de omstandigheden van de belanghebbende en diens mogelijkheden om middelen te verwerven, indien naar zijn oordeel, gelet op bijzondere omstandigheden, dringende redenen daartoe noodzaken.

De wet geeft dus wel handvaten voor het niet (lid 9) of niet helemaal (lid 10) opleggen van de voorgeschreven maatregel, maar dan moet de gemeente wel kunnen aantonen dat dit gerechtvaardigd is. En de lat daarvoor ligt zeer hoog: het ontbreken van elke vorm van verwijtbaarheid, resp. een combinatie van dringende redenen en bijzondere omstandigheden.

Het opleggen van een sanctie, en de hoogte van de stafmaat, hoeven door de gemeente nooit te worden beargumenteerd, omdat deze vastliggen in de wet. Men hoeft pas met een argumentatie te komen als men hier, in het voordeel van betrokkene, van wil afwijken.

Gemeenten kunnen heel verschillende opvattingen hebben over hoe men om zou moeten gaan met personen in de bijstand. Voor colleges met strenge opvattingen vormen deze bepalingen een vrijbrief voor keihard optreden. Voor colleges met soepelere opvattingen betekenen ze een dwingende begrenzing van hun beleidsruimte.

* * * * * * *

Hoe bijzonder het sanctiebeleid van de Participatiewet is, blijkt uit een vergelijking met de strafbepalingen van het Boetebesluit Socialezekerheidswetten. [1]  Dit Boetebesluit (uitgebracht in de vorm van een Algemene Maatregel van Bestuur) bepaalt op welke manier boetes tot stand komen wanneer iemand met bijv. een WW-uitkering of WAO-uitkering zich niet aan zijn verplichtingen heeft gehouden.

Het Boetebesluit maakt onderscheid in de ernst van een vergrijp. Als verzwarende factoren worden opzet of grove schuld genoemd, maar er kan ook sprake zijn van verzachtende omstandigheden die kunnen leiden tot verminderde verwijtbaarheid.

Onder welke omstandigheden er sprake is – of kan zijn – van opzet, grove schuld, of verminderde verwijtbaarheid wordt in detail omschreven. Het volgende is een deel van artikel 2a, lid 2 van het Boetebesluit:

Bij de beoordeling van de mate waarin de gedraging aan de betrokkene kan worden verweten, leiden in ieder geval de volgende criteria tot verminderde verwijtbaarheid:

a)     de betrokkene verkeerde in onvoorziene en ongewenste omstandigheden, die niet tot het normale levenspatroon behoren en die hem weliswaar niet in de feitelijke onmogelijkheid brachten om aan de inlichtingenverplichting te voldoen, maar die emotioneel zo ontwrichtend waren dat hem niet volledig valt toe te rekenen dat de inlichtingen niet tijdig of volledig zijn verstrekt;

b)     de betrokkene verkeerde in een zodanige geestelijke toestand dat hem de overtreding niet volledig valt aan te rekenen;

Deze omstandigheden kunnen dus leiden tot een verlaging van de op te leggen boete. Daarnaast kan in bepaalde gevallen ook worden volstaan met een schriftelijke waarschuwing (Artikel 2aa).

In het Boetebesluit wordt dus, anders dan in de Participatiewet, wél uitdrukkelijk rekening gehouden met de menselijke maat.